Het is overigens is niet vreemd binnen de bouwregelgeving dat ernstige incidenten en ongevallen tot aanpassingen leiden. Het zijn vooral de aanbevelingen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid geweest die de minister in beweging hebben gekregen. Mede naar aanleiding van de genoemde incidenten is ook in 2016 gestart met het opstellen van de ‘Landelijke richtlijn bouw- en sloopveiligheid’ die in 2018 werd gepubliceerd. Sinds 2020 is deze richtlijn voor een deel aangestuurd in Bouwbesluit 2012, waardoor de bouwveiligheidszone, de hijszone en het hijsgebied van een bouw- en sloopplaats prestatie-eisen werden. Een mooie eerste stap richting het verhogen van de borging van de veiligheid van bouw- en sloopplaatsen in de bouwregelgeving.
Veiligheidscoördinator
Onder de Omgevingswet wordt naast de prestatie-eis voor de veiligheidsafstanden ook de veiligheidscoördinator geïntroduceerd. De Onderzoeksraad voor Veiligheid had onderzocht dat de veiligheid voor eenieder bij bouw- en sloopwerkzaamheden onvoldoende geborgd is. Met andere woorden: niemand voelt zich de verantwoordelijke als het gaat om het naleven van de al geldende regels over bouw- en sloopveiligheid. Om dit beter te regelen komt er nu de verplichting om een veiligheidscoördinator directe omgeving aan te stellen. Hij draagt zorg voor de veiligheid en gezondheid in de directe omgeving van de bouw- en sloopwerkzaamheden.
Naast de veiligheidscoördinator komt er ook een nieuw indieningsvereiste voor de activiteit bouwen: de risicomatrix. Het doel van deze risicomatrix is om de risico’s voor de veiligheid in de omgeving te onderkennen, en daarop passende maatregelen te nemen. Afhankelijk van de score uit de risicomatrix zullen maatregelen getroffen moeten worden om de veiligheid beter te borgen.
De knip: schade, hinder en overlast
Met de komst van de Omgevingswet wordt de activiteit bouwen opgeknipt. Hierdoor krijgt een bouwinitiatief te maken met de bouwactiviteit die de technische kwaliteit van het bouwwerk regelt en met de omgevingsplanactiviteitdie de ruimtelijke en esthetische aspecten van het bouwwerk regelt. Ook de bouw- en sloopveiligheid krijgt te maken met deze schaar die bouw- en sloopveiligheid opknipt. Of deze keuze het er nu duidelijker en praktischer op maakt, is te betwijfelen.
Een deel van de bouw- en sloopveiligheid komt via de bruidsschat in het omgevingsplan. Dit betreft de zogeheten specifieke zorgplicht voor het beschermen van de omgeving bouw -en sloopwerkzaamheden. Dit betreft artikel 22.6 van de bruidsschat (zie kadertekst). Uit de toelichting blijkt duidelijk dat dit dus alleen maar gaat over schade, hinder en overlast, en niet over aspecten van gezondheid en veiligheid. Het artikel staat in het omgevingsplan, maar is niet specifiek een omgevingsplanactiviteit. Er geldt daarmee ook geen vergunningplicht om deze maatregelen aan te tonen en geen beoordelingskader om er op te toetsen. Wil je als gemeente kunnen toetsen en beoordelen of er voldoende maatregelen worden getroffen, dan zal er op basis van dit artikel aanvullend beleid moeten worden vastgesteld; dan pas wordt een zorgplicht een regel. Dit beleid is er in de vorm van de Landelijke richtlijn bouw- en sloopveiligheid. Hierin zijn deze onderwerpen uitgewerkt en hierop kan een gemeente die dit beleid als onderdeel van het omgevingsplan vaststelt, toetsen en beoordelen. Als hier onvoldoende aan wordt voldaan moet er eventueel worden gehandhaafd.
De knip: gezondheid en veiligheid
Aan de andere kant van de knip zijn de veiligheid en gezondheid geregeld: paragraaf 7.1 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (zie kadertekst). De artikelen uit paragraaf 7.1 van het Bbl worden aangestuurd door de algemene beoordelingsregels voor de bouwactiviteit, die te vinden zijn in artikel 8.3b (zie kadertekst) van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Deze beoordelingsregels maken van de regels voor bouw- en sloopveiligheid, anders dan het huidige hoofdstuk 8 van het Bouwbesluit 2012, een weigeringsgrond voor een vergunningplichtige technische bouwactiviteit.
Artikel 8.3b geeft aan dat naast de technische aspecten van het Bbl een bouwactiviteit ook moet worden getoetst aan de voorschriften van afdeling 7.1 van het Bbl. Als deze daar niet aan voldoet, moet de vergunning worden geweigerd. Via de aanvraagvereisten voor de bouwactiviteit in de Omgevingsregeling wordt geregeld dat de gegevens en bescheiden voor de beoordeling van bouw- en sloopveiligheid aangeleverd worden bij de vergunningaanvraag. Wanneer een bouwactiviteit straks valt onder het stelsel van kwaliteitsborging moeten deze gegevens bij de melding worden aangeleverd. Dit wordt nog geregeld in het besluit kwaliteitsborging. Het niet voldoen aan de eisen uit afdeling 7.1 van het Bbl voor een bouwmelding betekent dan dat de melding wel is gedaan, maar niet mag worden uitgevoerd omdat niet wordt voldaan aan de regels. Bij de vergunning wordt het dus een weigeringsgrond en bij de melding een handhavingsgrond, omdat een melding nu eenmaal niet kan worden geweigerd. Wel kunnen na zowel de melding als de vergunning zo nodig maatwerkvoorschriften worden opgelegd aan de initiatiefnemer.
Adder onder het gras
Voorgaande geeft voor wat betreft de praktische uitvoering een probleem. Als de Omgevingswet in werking is, zal in de meeste gevallen eerst de aanvraag worden ingediend voor de Omgevingsplanactiviteit. Met deze aanvraag wordt getoetst of het bouwplan op die plek past, esthetisch verantwoord is en verder voldoet aan alle onderdelen van het omgevingsplan. Nadat deze omgevingsplanactiviteitenvergunning is verleend zal de activiteit bouwen worden aangevraagd. En in deze activiteit bouwen kan pas worden beoordeeld of het bouwproject veilig en gezond op die locatie kan worden gerealiseerd. Dat is naar de mening van de VNG en de Vereniging BWT Nederland te laat in het proces.
Gaat het om een meldingsplichtig bouwwerk onder kwaliteitsborging, dan kan zelfs pas (handhavend) worden opgetreden als de uitvoering wordt gestart omdat er geen weigeringsgrond aanwezig is bij een melding. De Landelijke richtlijn bouw- en sloopveiligheid heeft als doel zo vroeg mogelijk in het ontwikkelproces te toetsen welke risico’s er zijn voor de omgeving van een bouw- en slooplocatie. Dat verhoogt de bewustwording. Uiteraard kan het onderwerp bouw- en sloopveiligheid in het vooroverleg al worden geagendeerd, maar dat is geen verplichte processtap. Nu, zoals voorgesteld, de bouw- en sloopveiligheid pas formeel aan bod komen nadat het gehele ruimtelijke aspect al is getoetst, kan dit voor veel frustratie en kosten gaan zorgen. Beter geborgd in regelgeving betekent in dit geval dus niet ook direct dat het duidelijker geborgd is.
In een brief vanuit de VNG en de Vereniging BWT Nederland aan het Ministerie van BZK is er voor de zomer op aangedrongen de bouw- en sloopveiligheid eenduidig te regelen aan de kant van de omgevingsplanactiviteit; vooralsnog is onduidelijk of hier gehoor aan wordt gegeven.
Het Ministerie van BZK heeft een infoblad ‘veiligheid en gezondheid bij bouw- en sloopwerkzaamheden’ gepubliceerd dat ook te vinden is op www.bwtinfo.nl.
